La reforma del Estado es urgente, pero ¿quién le pone el cascabel al gato?

Es prácticamente un lugar común afirmar que una de las causas principales, quizás la más relevante, del manifiesto retroceso de la economía peruana se encuentra en la mediocridad, inoperancia y corrupción en la que están comprendidos los tres poderes del Estado a nivel nacional, el Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Todos ellos, con escasas excepciones de algunos entes públicos, requieren ser reconfigurados, tanto en su organización y funciones, como en los requisitos mínimos que deben cumplir los que aspiran ser integrantes claves de los mismos.

Como dijo Francis Fukuyama, politólogo estadounidense de nivel internacional, en la ocasión que lo invitamos en la Cámara de Comercio de Lima (CCL) el año 2010 a disertar en un evento de la CCL, está muy bien que el Perú aspire ser un país del primer mundo, pero nunca lo logrará mientras tenga un Estado del tercer mundo. Hoy, con un Estado del “cuarto mundo” por su pésimo desempeño, esto no sólo se confirma sino que se torna un problema de primer orden pues cada vez se aleja más de velar por un control férreo del cumplimiento de su rol fundamental que es hacer respetar las instituciones. Es decir, el estado de derecho, el imperio de la ley, la propiedad privada, la libertad de los agentes económicos de actuar e interactuar y que la información sea transparente, universal y oportuna, elementos claves para consolidar la democracia y la economía social de mercado.

Es importante tener muy presente que no se trata de crecer uno o dos años y menos a tasas anémicas, sino de garantizar tasas de crecimiento altas y sostenidas por un tiempo prolongado, única forma de revertir los agudos problemas de informalidad, subempleo y obviamente de pobreza que enfrentamos, lo que no se podrá lograr si no se reforma y moderniza al Estado. Por tanto, hay que actuar en consecuencia y realizar el ajuste estructural del Estado; específicamente del Ejecutivo a nivel del gobierno nacional, regional y municipal, de los organismos que conforman el Poder Judicial y concretar por parte del Congreso la reforma política y electoral. Todo esto tendrá que efectuarse ciñéndose a lo estipulado en lo sustantivo en la Constitución; es decir, buscando consolidar el sistema político basado en la democracia y el sistema económico sustentado en la economía social de mercado.

En este artículo nos concretaremos a plantear lo que debe ser la reforma del Ejecutivo, tanto por nuestro sesgo profesional, el de economía, como por la experiencia de haber realizado en el periodo 1991-1992, como asesor principal y jefe del gabinete de asesores del Ministerio de Economía y Finanzas, una significativa reforma del Ejecutivo que comprendió la desactivación de varios organismos, la modernización de otros, el cierre de toda la banca de fomento y el inicio de la privatización de las empresas públicas, por mencionar lo más saltante, ajuste que lamentablemente no sólo no se continuó si no que progresivamente se revertió creándose para empezar más ministerios, pues tema que se tornaba relevante daba pié para ello, así como otros diversos entes públicos, lo que explica la dimensión y estructura innecesaria e inadecuada del Ejecutivo. 

Antes de iniciar lo que planteamos como reforma del ejecutivo no puedo dejar de lado la inevitable pregunta de cuándo y, lo más crítico, quién lo realiza o lidera, es decir quién le pone el cascabel al gato. ¿Deberían ser los actuales ejecutivos del gobierno, legisladores, jueces y fiscales los que realicen las reformas de sus respectivas organizaciones? ¿Tienen los mismos actores que están profundizando la crisis la capacidad y visión para dar un giro total en la dirección correcta? ¿Saben realmente cuál es el ajuste y transformación que debe efectuarse en coherencia con lo establecido en la Constitución del 93?

Si la respuesta es negativa, significa entonces que lo recomendable es esperar que lo lleven adelante las nuevas autoridades que se incorporen como resultado de las próximas elecciones, lo que a su vez conlleva la aceptación que podemos esperar dos años, seguros que la situación para ese entonces no será mucho más crítica y, además, que los que accedan al Ejecutivo y Legislativo estarán en línea con la actual Carta Magna. En este último escenario quedaría por cierto pendiente cómo resolver lo pertinente al Poder Judicial, pues sus autoridades se renuevan en instancias y periodos independientes de las elecciones generales. Finalmente, cabe preguntarse si existe alguna alternativa intermedia que haga viable realizar al menos ciertos ajustes indispensables en los tres poderes del Estado para asegurar un mínimo de estabilidad política, económica y social de cara al 2026.Queda claro que es un tema muy complejo y crítico, difícil de resolver, menos en la frágil coyuntura política y económica que nos encontramos. 

Respecto de lo que corresponde a la reforma del Ejecutivo debo señalar para empezar que considero que en la ineficiencia, ineficacia e inequidad del Estado, las llamadas 3I, se tiene uno de los aspectos más relevantes que explica el anémico crecimiento de la economía peruana en el periodo 2014-2023, que he calificado como la década perdida, en el cual el crecimiento promedio anual fue de apenas  2.5%, con un crecimiento potencial igualmente bajo de 3.5%, muy distante del alcanzado en la primera década del presente siglo, alrededor del 6% en ambos casos. Lo calificamos de ineficiente por cuanto se pudo haber utilizado muchos menos recursos para ejecutar lo poco realizado o, en sentido contrario, hacer más con los montos fiscales disponibles; ineficaz por no cumplir con los objetivos y metas trazadas; e, inequitativo por los sesgos y resultados negativos en la distribución de los recursos. A ello se suma la profunda corrupción imperante yla significativa inclinación a desplazar y regular al sector privado, afectando severamente las señales que da el mercado como orientador de la asignación de los recursos, así como el comportamiento de los agentes económicos.

Con base en el presupuesto del sector público previsto para este año,alrededor de US$ 65,000 milloness, el Estado representa aproximadamente el 25% del producto bruto interno (PBI), el grueso de lo cual lo maneja el Ejecutivo; por otro lado, en términos del número de servidores públicos, se calcula son 1.4 millones, está en el entorno del 8% de la población económicamente activa (PEA), nuevamente en su mayoría laboran en el Ejecutivo. De un simple análisis esto puede ser excesivo a la luz de los resultados, o escaso frente a los múltiples y agudos problemas que atender; lamentablemente, es esto último lo que se prioriza y se busca incrementar el presupuesto y el número de trabajadores, sin evaluar los resultados deficientes e insatisfactorios que se tiene y no obstante que anualmente se dejan de gastar fondos asignados para inversión, en promedio el 30%; es decir, se extraen recursos del sector privado vía impuestos, que pudieron ser gastados, invertidos o ahorrados por éste con óptimos resultados, para trasladarlos a un sector público que adolece de las 3I mencionadas anteriormente y que además no tiene capacidad de absorción de los recursos. Entonces, ¿qué hacer? ¿qué debe comprender la reforma del Ejecutivo?

Para empezar debo adelantar que respecto de los gobiernos regionales es imperativo corregir, ajustar o reestructurar, como quiera calificarse, el sistema de descentralización que les dio origen, pues nació mal, fue un burdo cambio de nombre de 26 departamentos a regiones con ligeras variantes, pero que en lo sustantivo adolecían de los mismos defectos, a lo que se sumó, en este caso sí muy peligroso, una autonomía inadecuada, mal interpretada y utilizada por los llamados inicialmente presidentes regionales y luego gobernadores, peor aún en un contexto de absoluta carencia de recursos humanos calificados y con experiencia que garantizara una evolución satisfactoria. Esto complicó sobremanera una adecuada asignación de recursos y limitada utilización de economías de escala para ejecutar obras de infraestructura e incluso la atención de servicios básicos como salud y saneamiento.

En lo que corresponde a las municipalidades sucede prácticamente lo mismo, pues es absurda la cantidad de gobiernos locales que hay, en ámbitos geográficos reducidos, basta con mencionar que Lima Metropolitana tiene 43 municipalidades distritales y una provincial, problema que se repite a nivel nacional para un total de 1,891 gobiernos locales, donde lo señalado para los gobiernos regionales es más que evidente, se exacerba. Por tanto, la solución con horizonte de mediano-largo plazo que asegure cabalmente que se resolverán los problemas de fondo que enfrentan los gobiernos regionales y locales pasa por agrupar los mismos,sustentado en parámetros técnico-económicos y adecuada precisión de funciones y transferencia de competencias y recursos, a la par con un programa especial de capacitación del personal; en el corto plazo algunas mejoras podrán realizarse respecto de  las mismas para atenuar las dificultades que enfrentan y los problemas que generan.

En cuanto al gobierno nacional lo primero que cabe mencionar es la imperiosa necesidad de fusionar o eliminar un sinnúmero de entidades públicas, que duplican funciones o son innecesarias; se estima que en total hay alrededor de 500 organismos públicos a nivel nacional. Lo más notorio es el número innecesario de ministerios, 19 incluido la Presidencia del Consejo de Ministros, que puede ser sustancialmente reducido sin afectar la relevancia que tienen los temas que ellos cubren; es más, esta reducción facilita el análisis de los aspectos centrales, medulares, y la toma de decisiones. Por cierto que esta acción conlleva una disminución significativa de personal, que ya actualmente es excesivo y redundante en muchos casos, que tendría que ser separado con incentivos y quizás complementado con un breve programa de capacitación para facilitar su incorporación a la actividad privada, lo que se facilita en la medida que la economía crezca a tasa por encima del 4%. En este contexto es indispensable fortalecer la carrera pública basada en el profesionalismo y experiencia y por ende en la eficiencia y eficacia, propender a que los egresados del mundo académico consideren una buena alternativa incorporarse al sector público.

De la mano de lo anterior hay que retomar el proceso de privatización de las empresas públicas que “escaparon” de serlo en los noventa por razones más políticas que económicas. Corresponde privatizarlas por coherencia con lo establecido en el artículo 60 de la Constitución, respecto a que el Estado sólo subsidiariamente puede realizar actividad empresarial, y por el pésimo servicio que ofrecen y las casi siempre dificultades económicas-financieras que tienen que terminan complicando al erario nacional, como el caso de Petroperú que es más que patético. La experiencia asegura que este proceso conlleva mejor gestión, uso de tecnologías de punta y más inversión y, por esta vía, mayores oportunidades de empleo adecuado y potenciales recursos fiscales.   

Un aspecto vital de la reforma del Ejecutivo es la digitalización de todas las actividades posibles de realizar, con lo que se optimizan funciones, acortan plazos y transparentan procesos, a más de favorecer un oportuno y eficaz monitoreo. En esta ruta de introducir en la administración pública la tecnología digital de avanzada se abre la posibilidad de reducir drásticamente las regulaciones, eliminar las trabas, barreras burocráticas, procesos engorrosos que actualmente existen y dilatan el tiempo y los costos de las gestiones que los agentes económicos hacen permanentemente con el sector público, a más de minimizar las posibilidades de actos de corrupción. Esta acción es fundamental para la modernización del aparato público y funcionamiento óptimo de la economía social de mercado.   

Para concluir es importante mencionar que la reforma del Ejecutivo no es tarea fácil ni de corta duración, implica no sólo la acción directa del gobierno de turno si no también la del Congreso pues algunos ajustes requerirán ser plasmados en leyes. Demandará perseverancia y convicción que por esta vía más temprano que tarde podremos superar nuestros agudos problemas e integrar el grupo de países del primer mundo.