El mecanismo del Anexo 5

Casi 200 años después de la puesta en funcionamiento del Congreso peruano, la vieja práctica parlamentaria para tener iniciativa de gasto público, a pesar de su prohibición expresa, se sigue ejerciendo desde aquella época, como una de las formas más soterradas de corrupción y de deformación de la labor parlamentaria. Mejor dicho, es la forma más eficiente de legalizar el delito público, con el que, desde hace varias décadas atrás, estarían comprometidos diversos parlamentarios. 

Después de aquella prohibición, a inicios de la República, hubo un largo tiempo en nuestra historia en el que los parlamentarios tenían iniciativa de gasto, pero la Constitución de 1979, prohibió expresamente esta práctica. La actual Carta Magna reitera esta prohibición, en su artículo 79, con el siguiente texto: “no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”. Sin embargo, la verdad de la milanesa es que los parlamentarios siempre le sacan la vuelta a esta prohibición, ya sea a través de las leyes declarativas o por las modificaciones a la Ley de Presupuesto. 

Se ha descubierto que en los últimos tres años el Congreso habría legalizado un mecanismo sofisticado, con dolosa pretensión, a través del llamado “Anexo Nº 5” que se le agrega a la Ley de Presupuesto Público, donde bajo la figura de “obras directamente financiadas por el Estado” los parlamentarios logran incluir las obras de su propio interés. De esta manera, durante los últimos tres años el parlamento introdujo más de 900 proyectos de obras, valorizadas en más de S/ 2,000 millones. A simple vista estos montos pasan desapercibidos, pues representan menos del 1% del presupuesto anual. El Poder Ejecutivo tiene aquí también su propia responsabilidad, por no haber señalado públicamente esta deformación de la labor parlamentaria. 

Eso explica que la Comisión de Presupuesto del parlamento sea una de las comisiones más disputadas y con mayor cantidad de miembros (23 en total) y con una fila interminable de accesitarios. Cierto es que, en algunos casos, la actuación de los parlamentarios es por un interés de desarrollo en su región, pero un gran porcentaje de las obras introducidas en el Anexo 5 del presupuesto se realizan a cambio de un diezmo de por medio y con la empresa que debe desarrollar la obras.

El modus operandi funciona cuando los alcaldes o gobernadores regionales se acercan a los despachos de los parlamentarios para pedir ayuda para que diversos proyectos sean incluidos en el presupuesto, desde la etapa de formulación. Luego los debates de la Comisión de Presupuesto no destacan por el análisis global y el enfoque de la asignación de recursos, sino se convierten en un “toma y daca”. Y es aquí donde los operadores, ligados a las empresas, con vínculos con alcaldes y parlamentarios, actúan a cambio de una comisión. Es aquí donde se inician muchos casos de corrupción, muchos de los cuales son descubiertos años más tarde. 

La otra cara de este perverso mecanismo es que termina por retroalimentar el centralismo del Estado. Como si no existiera un proceso de descentralización, cientos de alcaldes pasan mucho tiempo en Lima —ante el MEF, ante el despacho parlamentario y otros ministerios— intentado buscar “padrinos” para que su obra ingrese al presupuesto anual. Y en esa lógica ingresan los despachos parlamentarios, ya sea por la actuación de los asesores o de los mismos congresistas, generándose así un peregrinaje de los mal llamados “gobiernos subnacionales” para obtener financiamiento de los proyectos. Es una lógica que luego es utilizada por los actores de empresas constructoras o consultores que formulan los proyectos finales para aprovecharse de esa situación. Existen numerosos casos en los que los alcaldes y gobernadores regionales tienen instaladas “oficinas de enlace” en la capital para realizar de manera más eficiente esta presión sobre la parte más alta de la pirámide estatal. Oficinas que, además, están financiadas con el presupuesto anual de cada localidad. 

En un Estado verdaderamente descentralizado, la demanda de proyectos de las municipalidades y gobiernos regionales y la oferta del Poder Ejecutivo, debiera ser transparente y abierta, utilizando las Tecnologías de Información y Comunicación, audiencias públicas y otros mecanismos para crear una especie de “presupuesto participativo nacional” sobre el principal instrumento de asignación de recursos que tiene el Estado para realizar obras. Pero es algo sobre lo cual no les interesa legislar a los parlamentarios. El Poder Ejecutivo también conserva este modus operandi para presionar a parlamentarios en busca de apoyo al Gobierno, y también sobre los alcaldes y gobernadores regionales. Es una típica relación clientelar, tan antigua como nuestro Estado prebendario y patrimonialista. 

El contralor general de la República ha anunciado que la entidad que dirige ya investiga los presuntos delitos que varios parlamentarios habrían cometido al violar soterradamente el artículo 79 de la Constitución. Una buena iniciativa. Pero también sería saludable que la Contraloría presente recomendaciones específicas para poner candados eficientes a los parlamentarios que insistan en esta práctica dolosa. Una de ellas debería ser la anulación del hasta ahora misterioso Anexo 5 de la Ley de Presupuesto y de cualquier otro mecanismo por donde, muchas veces, se inicia la corrupción. Por ejemplo, debería prohibirse que los parlamentarios patrocinen, presionen o ejerzan un cabildeo a través de sus despachos, en sus actividades de representación y en la propia Comisión de Presupuesto, para lograr la aprobación de un presupuesto para obras. 

Esas medidas serían muy eficientes para cortar de raíz una de las fuentes de corrupción más antiguas de nuestra República. Una situación que termina por agudizar el desprestigio del Congreso.