¿Quién reemplazará al Presidente cuando salga del país?

I

El Congreso aprobó la renuncia de la segunda vicepresidente de la República, Mercedes Aráoz, y con esa decisión se hizo altamente probable que surja una situación de hecho carente de previsión expresa en la Constitución; a saber, quién debe suplir al jefe del Estado, en defecto de los vicepresidentes, si –previa autorización del Parlamento– saliera del país. La existencia de variables interpretativas que oscilan entre el presidente del Congreso y el presidente del Consejo de Ministros demuestra que no está claro quién debería reemplazar al presidente de la República en ese caso.

Días atrás, la presidente del Tribunal Constitucional se inclinó porque sea el presidente del Consejo de Ministros quien supla al jefe del Estado. «Si bien textualmente en la Constitución no hay una regulación expresa, uno puede hacer una interpretación en una coyuntura como esta de asumir que no hay dos vicepresidentes, y si estamos ante el supuesto de que el presidente tuviera que retirarse por breve término, lo que es un viaje o un tema coyuntural, podría asumirse en una interpretación de la Constitución en cuanto a las labores que en ese tema temporal muy breve no va a estar, tendría que hacerlo el primer ministro», dijo.

Su argumento fue: «Sería el presidente del Consejo de Ministros el que tendría que hacer ese reemplazo, y la base sería la propia Constitución, en el artículo 123, donde dice que el presidente del Consejo de Ministros no solo es portavoz del Gobierno, también inclusive tiene la posibilidad de refrendar algunas normas con carácter de ley». Redondeando la idea expresó: «Por lo tanto, para salvar esta coyuntura de hacia dónde y cómo interpretaría, yo me inclinaría por entregarle la dirección, transitoriamente en esta coyuntura, al presidente del Consejo de Ministros, en atención a la interpretación del artículo 123, el punto 1».

Debido a la brevedad de la entrevista, la magistrada no expuso las razones que hacen de su interpretación la única opción plausible para resolver el problema, especialmente si se tiene en cuenta que una interpretación analógica del artículo 115 de la Constitución pondría en cabeza del presidente del Congreso la competencia de suplir al presidente de la República cuando, autorizado por el Parlamento, se ausente del país.

II

El problema planteado no es menor porque –como escribiera el Libertador Bolívar y, en su momento, reiterase Manuel Vicente Villarán– el presidente de la República es el Sol de nuestro sistema político desde nuestra independencia. Sigue siéndolo en la Carta de 1993, pese al presidencialismo atenuado con rasgos del parlamentarismo que estatuye. Ella regula la institución presidencial en sus artículos del 110 al 118, configurándola como jefatura del Estado y personificación de la Nación. El presidente de la República, para ser elegido, requiere ser peruano de nacimiento, tener más de treinta y cinco años y gozar del derecho al sufragio. Se lo elige por sufragio directo con la mitad más uno de los votos, sin computar viciados o en blanco. Si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta, habrá una segunda elección dentro de los treinta días siguientes a la proclamación de los cómputos oficiales, entre los dos candidatos más votados. Junto con el presidente de la República se elige, de la misma manera, con los mismos requisitos y por igual término, dos vicepresidentes. Su mandato es de cinco años sin posibilidad de reelección inmediata.

El congresista constituyente de 1993 previó la vacancia del cargo por muerte, permanente incapacidad moral o física declarada por el Congreso, aceptación de su renuncia –también por el Congreso–, salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado y destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución. Igualmente preestableció que se suspende su ejercicio por incapacidad temporal declarada por el Congreso o por hallarse sometido a proceso judicial conforme al artículo 117 de la Constitución.

Todas esas disposiciones constitucionales permiten reconstruir una norma jurídica fundamental, del tipo regla de competencia, que identifica a la presidencia de la República como un órgano electivo, en el sentido de que su titularidad sólo puede cubrirse por mandato proveniente de la voluntad popular mayoritariamente expresada en una elección general con voto universal, directo y secreto. En esa regla de competencia subyacen los principios de soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho y forma republicana de gobierno que, junto con la dignidad del hombre, conforman el conjunto de principios fundamentales sobre los que se constituye el Estado peruano. También concreta el principio representativo, bajo el cual, entre otros, se organiza nuestro sistema de gobierno.

III

Las causales de vacancia y suspensión son, correlativamente, impedimentos para el ejercicio del cargo de presidente de la República. Las primeras configuran impedimentos permanentes, las segundas temporales. Como la vacancia supone la existencia de un cargo o empleo sin proveer –es decir, carente de titular– se resuelve con la asunción definitiva del cargo por el suplente. El impedimento temporal, en cambio, se soluciona con una interinidad. En el primer caso, el titular pierde el cargo definitivamente, mientras que, en el segundo, lo deja mientras dure la circunstancia impeditiva y lo reasume cundo cese ésta.

Aunque reguladas en la misma disposición constitucional, es evidente que la sucesión y la suplencia presidenciales son dos instituciones distintas, destinadas a resolver situaciones problemáticas de diversa índole. Una concluye toda crisis política que gire en torno de la permanencia del primer mandatario en el cargo, en tanto que la otra simplemente asegura la continuidad de la gestión de gobierno. La concurrencia de uno u otro tipo de impedimento para ejercer la presidencia de la República activará los procedimientos constitucionales de sucesión y de suplencia presidencial, según sea permanente o temporal el impedimento en juego. Tales son las normas de competencia que es posible reconstruir de la disposición contenida en el artículo 115 de la Constitución, según el cual, por impedimento temporal o permanente del presidente de la República, asume sus funciones el primer vicepresidente; en defecto de éste, el segundo vicepresidente; y, por impedimento de ambos, el presidente del Congreso. A la regla de competencia de ejercicio obligatorio que atribuye la sucesión presidencial al titular del Poder Legislativo, cuando el impedimento es permanente, se suma otra complementaria que estatuye la competencia de ejercicio obligatorio de convocar inmediatamente a elecciones. 

Por otra parte, el segundo párrafo de la misma disposición crea un supuesto de hecho distinto de los impedimentos permanentes y temporales, cuando señala que, si el presidente de la República sale del territorio nacional –se entiende que con permiso del Congreso, porque de otro modo incurriría en causal de vacancia–, el primer vicepresidente se encarga del despacho y, en su defecto, lo hace el Segundo Vicepresidente. Como el congresista constituyente guardó silencio acerca de quién supliría al jefe del Estado en esa circunstancia, si no hubiera vicepresidente hábil, se detecta una laguna jurídica que tendría que ser colmada.

IV

La realidad no solo supera a la ficción, también tiende a desbordar las previsiones normativas. Cuando ello sucede, es decir, se da una situación de hecho carente de una consecuencia jurídica expresamente aplicable a ella, estamos ante una laguna normativa. El Diccionario de la Lengua Española (DLE) define una laguna como la omisión o hueco en que se dejó de poner algo o frente a un defecto, vacío o solución de continuidad en un conjunto o una serie, la laguna normativa sería exactamente eso en las fuentes directas del ordenamiento.

La laguna jurídica ha sido definida de diversas maneras. Sin ánimo de exhaustividad, se dice que es la ausencia de normas que regulen una determinada situación, que surge cuando el legislador no ha previsto regular una situación jurídica sustancialmente idéntica a otra que sí se halla expresamente regulada en sus consecuencias jurídicas, que es una insuficiencia del derecho positivo que aparece donde ni la ley ni el Derecho consuetudinario proporcionan una respuesta inmediata a una cuestión jurídica y que es la falta una regulación a pesar de que el orden jurídico (considerado) en su totalidad la exige. 

Todas estas concepciones sobre un mismo concepto comparten la idea de un déficit normativo caracterizado por la omisión de regular un caso que debería haber sido objeto de regulación. Obviamente, como no es razonable exigir al legislador que se adelante a todos los casos que puedan presentarse, las lagunas normativas derivan inevitablemente de la incapacidad humana para adelantarse a todos los casos que la realidad puede presentar. Hasta en los tiempos en que se reconocía al legislador una capacidad desmesurada de previsión se aceptó que necesariamente la ley tendría omisiones y deficiencias.

Ahora bien, el silencio del legislador no supone el silencio del Derecho. Éste, al que interpretamos como un sistema pleno y hermético, resolverá la situación problemática reconstruyendo la norma jurídica aplicable por medio de una técnica denominada «integración». Nuestra Constitución, consagrando el principio de delegación, dispone que ella aplique los principios generales del Derecho y el derecho consuetudinario. La técnica de la integración usa normas que pueden encontrarse dentro o fuera de la fuente de derecho relacionada para identificar la respuesta adecuada. Así, el recurso a normas de la misma fuente de derecho lagunosa se denomina método de autointegración y el empleo de normas contenidas en otras fuentes del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia e incluso la doctrina se llama heterointegración.

V

No hay controversia sobre la laguna normativa en el artículo 115 de la Constitución Política, acerca de quién, en defecto de los vicepresidentes, supliría al presidente de la República si saliera del país. Entonces, se descarta de plano la interpretación como mecanismo de adecuación de supuestos de hecho a la norma en cuestión. Solo cabe recurrir a la integración. La supremacía de la Constitución hace inviable usar el método de la heterointegración, pues ninguna norma inferior posee la virtualidad de suplir los defectos de una norma superior.

Por otra parte, la autointegración implica el uso de la analogía, es decir, la generalización de las normas particulares existentes y la aplicación del principio subyacente en ellas al caso similar no previsto. El primer principio es del carácter electivo de la presidencia de la República, que concreta los principios de soberanía popular, democrático y representativo. A partir de él se deduce un segundo principio, por el cual, las disposiciones expresas de la Constitución que contienen las cláusulas de sucesión y suplencia conducen siempre al reemplazo o suplencia de jefe del Estado por altos funcionarios elegidos.

La salida del país del presidente de la República debe compararse con los impedimentos permanentes y temporales para el ejercicio del cargo. La comparación arroja, a la par que su menor similitud respecto de los impedimentos permanentes, un alto grado de parecido entre el viaje al exterior y los impedimentos temporales. Siendo así y teniendo en cuenta que, mediante la autointegración por analogía, se colma las lagunas jurídicas con la resolución de casos no directamente regulados aplicando las normas del propio ordenamiento que regulan otros casos semejantes, el despacho presidencial tendría que se encargado al presidente del Congreso, como en el caso del impedimento temporal.

Obviamente, se descarta que corresponda hacerlo al presidente del Consejo de Ministros, pese a ser, después del presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno, porque es un funcionario designado y, como tal, no elegido. Carece de relevancia en el análisis que le competa refrendar decretos legislativos, decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan la Constitución y la ley, porque dicha competencia hace a la asunción de responsabilidad por el acto presidencial que se refrenda y no al ejercicio de las funciones del jefe del Estado.

Más allá de las opciones interpretativas, que nunca dejarán de ser dispares en el Derecho, dado que este no opera con fórmulas matemáticas, el Congreso de la República debe reformar la Constitución para colmar directamente las muchas lagunas que se han revelado desde la disolución del Congreso –cohonestada por una estrecha mayoría del Tribunal Constitucional– y que, debido a interpretaciones de clara tendencia autoritaria –si no totalitaria–, ponen en peligro la separación y el equilibrio de poderes, y con ella nuestra convaleciente democracia.