Reforma integral de la administración pública

Con contadas excepciones, como el BCR y la SBS, es un lugar común que los organismos públicos a nivel nacional, regional y local no ejecutan su presupuesto anual; en particular lo previsto para gasto de capital (inversión), al punto que en cifras gruesas en promedio el 30% de lo presupuestado no se ejecuta. Pero además, y esto es más crítico aún, del 70% realizado una parte no menor es malversación de fondos en sus diversas formas, y otra es gasto deficiente.

En otros términos, la administración pública es ineficiente, ineficaz e inequitativa en la utilización de los ingresos fiscales que se le asignan, las tres “i”. Ineficiente por cuanto emplea más recursos de los necesitados para cumplir con lo establecido; ineficaz en razón de que, en muchos casos, no alcanza los objetivos trazados o las metas fijadas; e inequitativa debido a los sesgos no apropiados que tiene al concretar los gastos y no propender a una mejora en la distribución de oportunidades. El dilema entonces es qué hacer para revertir esta situación y lograr eficiencia, eficacia y equidad en su actuar y en la realización del presupuesto asignado, las tres “e”.

Es claro que para que la administración pública pueda cumplir su rol requiere ingresos pues ella por sí misma no los genera. Como tal surge la tributación para extraer del sector privado los recursos que necesita para ello. El monto de los fondos que toma el sector público debe estar en función de las actividades que realizará, de la capacidad de absorción (gasto) que tiene de los mismos, de la calidad de su operación y del cumplimiento de las metas, pues no se trata de establecer una cantidad sin parámetro alguno, menos con los antecedentes que hemos mencionado. Esto es crítico dado que de permanecer estos recursos en manos del sector privado –para consumo, inversión o ahorro– de seguro su utilización será más positiva para la economía nacional; es muy relevante no extraer fondos o excedentes del sector privado sin tener claro lo señalado.

Por ello es chocante, por decir lo menos, cuando escuchamos o leemos que hay que asignar más recursos a tal o cual sector o actividad sin examinar previamente cómo se está gastando y qué resultados se están alcanzando. En muchos de los casos, como en el sector salud y educación por mencionar dos, no es carencia de ingresos y por tanto necesario el incremento del presupuesto, si no mala utilización de los recursos pues si se ejecutara de manera eficiente y eficaz de seguro se podrá hacer más con los mismos recursos, o lo mismo pero con menos, ello sin contar que entre medio está lamentablemente presente la corrupción.

Lo anotado es fundamental tenerlo presente cuando, por un lado, se elabora el presupuesto general del sector público como instrumento potente que es de la política fiscal; y en paralelo, se define la política tributaria y por ende la carga impositiva que se quiere poner al sector privado para allegar los recursos fiscales que se necesitan. Es muy relevante tener claro que la vía que dispone el sector público para propender a una mejor y más equitativa distribución de oportunidades para la población es la política fiscal; y en concreto, a través de la elaboración y ejecución del presupuesto facilitando oportuna y adecuada salud y educación a la par con la disponibilidad de servicios públicos básicos, además por cierto de las necesarias obras de infraestructura.

Todo ello lo puede realizar de manera directa o con el concurso del sector privado, lo importante es materializarlo y darle la oportunidad a todos los ciudadanos de concretar sus aspiraciones. No es a través de la política tributaria como equivocadamente muchos señalan al afirmar que la ruta es gravando más al que tiene, creando impuestos y tasas prohibitivas que lo único que logran es el efecto contrario al desincentivar el ahorro y la inversión, a más de propiciar escapes a ello, evadiéndolas de múltiples maneras

La política fiscal y tributaria puede estar muy bien diseñada pero si no se realizan en la administración pública al menos tres acciones prioritarias no será posible pasar de las tres “i” a las tres “e”. En primer lugar, es indispensable una reorganización integral del aparato estatal, que ha crecido de manera desproporcionada, inadecuada y sin coherencia, por lo que corresponde precisar qué organismos, entidades o programas públicos deben ser reestructurados, eliminados por su irrelevancia o fusionados por las evidentes duplicidades en sus funciones, en razón que implica mayor burocracia innecesaria y por ende más recursos fiscales para gastos corrientes, así como sobrecostos en tiempo y dinero para los agentes económicos que requieren diversas acciones del sector público.

Son múltiples los ejemplos que se pueden dar, el más reciente y quizás uno de los más costosos en términos de lo antes señalado es el referente a la inversión en infraestructura con la reciente creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), que se suma a otras como la de Reconstrucción con Cambios y ProInversión, a más de las propias oficinas de inversiones de los ministerios y gobiernos subnacionales; es decir, múltiples entidades públicas dedicadas a lo mismo, por mucho que se argumente que tienen ámbitos distintos, cuyos resultados han sido negativos y que la creación de la ANIN dudamos revertirá.

A lo anterior se suma la poca experiencia y preparación de los cuadros de profesionales, técnicos y administrativos que laboran en el sector público para efectuar tanto el manejo cotidiano como, en especial, para la elaboración, desarrollo y supervisión de los distintos proyectos de inversión que deben realizarse, al margen del esquema que se aplique para su concreción, sea por ejecución directa o vía esquemas como el de concesiones, obras por impuestos, gobierno a gobierno, entre otros.

El objetivo de ir mejorando la gestión del sector público introduciendo el incentivo de escalar posiciones como resultado del desempeño o méritos del funcionario, construyendo la carrera pública y potenciando acciones como el proyecto Servir han evolucionado muy lento y con múltiples contratiempos, como el recientemente experimentado en el sector educación. La llamada “meritocracia” debe ser intrínseca a todo el sector público y, como es por ejemplo en Japón, el ingresar a una entidad pública debe ser igual o más atractivo para los egresados de los centros académicos que laborar en el sector privado por el prestigio y experiencia que se logra; naturalmente que ello implica mejorar paralelamente las remuneraciones del sector público acorde con lo que ofrece como alternativa el sector privado.

La tercera acción fundamental que corresponde realizar es el desmantelamiento de la profusa e inadecuada legislación que conlleva innecesarias y absurdas regulaciones, trabas y barreras burocráticas, trámites y procesos engorrosos que no solamente complican el manejo de la actividad pública, incrementan los plazos para concretar la gestión y elevan los costos del sector público y privado, si no que son precisamente el caldo de cultivo y los que abren las puertas de la corrupción; como bien decía el historiador y político romano Cornelio Tácito, 55-120 años d.C., que cuanto más corrupto es el estado más legisla. En este contexto se torna fundamental el avance tecnológico y como tal la digitalización de todas las actividades del sector público. 

Queda claro que es necesario disponer de una adecuada política fiscal y tributaria, pero es imperativo realizar la reforma integral de la administración pública para su correcta y oportuna ejecución. Como nos dijo el politólogo estadounidense Francis Fukuyama en la ocasión que visitó el Perú, con un sector público propio de un país del tercer mundo es poco menos que imposible crecer a tasa alta de manera sostenida y aspirar ser un país del primer mundo. Por cierto, queda como interrogante cuándo y cómo realizarla, y si podrán los actuales Ejecutivo y Congreso efectuarlas, además de si es aconsejable que sea ahora y que la ejecuten ellos.